导读

2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。为全面深入宣传贯彻国家发展规划法，中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会特别邀请业内外权威专家学者，开展【发展规划法大家谈】系列专家解读活动。本次活动亦是中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会“AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划70年”的系列活动之一。

作者 | 周剑云 中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会理事，华南理工大学建筑学院二级教授、博导

摘要

《国家发展规划法》的颁布与“十五五”规划的实施，标志着我国宏观治理工具由高度依赖行政裁量的弹性政策，历史性地跨越至追求确定性的法定规则。本文剖析了该法的“框架性赋权”特征，指出其悬置发展本体的定义，授权创制了作为单一国家法案的“规划纲要”。而“十五五”规划作为治理工具的实体化产物，成功将宏大战略转化为可量化的指标、重大项目与投资政策，构筑了全社会长效投资的跨期制度稳定器。针对发展规划“投资逻辑”的能动性和时效性与国土空间规划“空间逻辑”的客观性和恒定性之间存在的结构性张力，本文提出实现时序同轨与空间协同的制度建构策略：一是在国土空间总体规划中细分“五年建设规划”，全面打通投资与空间的规划壁垒；二是在详细规划层面创制“片区开发规划”，统筹重大工程的空间外部性，构建引导社会资本的空间政策平台。

关键词：国家发展规划法；十五五规划；框架赋权；治理工具实体化；空间协同

引   言

在现代国家的宏观治理体系中，“发展”始终是最核心的政治与经济命题。今年人大通过的《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《规划法》）是将公共政策属性的“中华人民共和国国民经济和社会发展规划纲要”（以下简称“规划纲要”），依法升格为具有最高约束力的“法案”，这部法律从根本上强化了国家发展规划的实施路径、法定效力与制度保障体系。

法律与规划是国家治理工具的两种基本形态，理清《规划法》与“规划纲要”的内在关系，是理解国家发展治理结构的基础。《规划法》与规划纲要两个工具具有“目标一致”与“规范对象嵌套”的特征。《规划法》第一条规定明示了发展规划的实施效能与立法目标深度统一的意图，并且，两者的终极指向均落在完善宏观经济治理体系、推动高质量发展以及推进国家治理现代化。然而，《规划法》和规划纲要这两个工具的规范对象不同；法律的规范对象是“规划的制定与实施”；发展规划的管理对象则是“国民经济与社会发展。出于促进“国民经济和社会发展”的目的，法律创制了“规划纲要”的治理工具，并授权中央政府编制与实施。

将《规划法》置于国家治理现代化的视阈下重新审视，本文认为：该法的核心效能并非直接规制“发展”本身，而是通过“框架性赋权”确立权力的合法性出口，并以《规划纲要》作为其发挥实际作用的工具。即：法律提供规范框架，纲要充当治理工具。这种“法律框架与治理工具实体化”具有深刻的双面性：一方面，它展现了现代法治的效能，将宏大的发展诉求转化为刚性的操作抓手与问责标的，夯实了稳定全社会投资预期的制度基石；另一方面，由于悬置了“发展”本体的价值界定，也存在正当性流失与治理目标异化的风险。

本文将系统阐述《规划法》的“框架赋权”特征，分析规划纲要中“发展”向“发展管理”的转换逻辑，提出发展规划与国土空间规划的跨期融合与实施协同的制度建议。

1 框架性赋权的目的和意义：《国家发展规划法》的特征解读

《规划法》第二条“本法所称国家发展规划，是指中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要，包括根据需要提出的远景目标”。其中“中华人民共和国”这个限定词具有唯一的指向性，这就使得“五年规划纲要”成为唯一的法定文件，类似于一项专题“法案”；并且，《规划法》与其创制的规划法案在目标和效力上是相同，那么，这种特殊的立法策略意味什么？

1.1创制管理国家发展的法定工具

《规划法》与城乡规划法和土地管理法类似，本质是创制一种以“规划”方式管理国家发展的治理工具。该法并不直接规范国家发展的具体事项，而是类似示范性法案（Model Law），提供一个治理工具的法律模版，据此制造的工具就是“规划纲要”。工具模版包括：规划内容、制定程序和效力边界等。这种“规制工具”的立法属于授权性质的“框架立法（Framework Legislation）”。面对高度复杂且充满不确定性的宏观发展环境，框架授权的立法模式综合了法定程序刚性与规划内容弹性的特点，无疑是国家在推进宏观治理现代化进程中所展现的远见卓识。

1.2框架性的赋权立法

在现代国家治理中，“行政的能动性”与“法治的规范性” 之间的平衡，始终是宏观制度设计的核心命题。面对高度复杂且充满不确定性的宏观发展事项，“工具授权”成为一种兼顾弹性与刚性的理性选择。工具赋权性立法（Enabling Legislation）的核心特征在于：法律文本主动悬置了对具体事务的实质性裁决，转而授权行政机关依法创制特定的“治理工具”；法律仅负责严密框定治理工具的创制程序、准入标准以及其实施的法定效力。

《规划法》正是通过最高级别的法定程序背书，将统领国家财政预算、重大建设与空间布局、以及约束地方发展规划的“法定权力”，整体且排他地授予了“规划纲要”。简而言之，法律并不直接下场充当资源分配的实体操作者，而是作为最高层级的规则创制者，确立了“规划纲要”在国家治理体系中的统领效力。

1.3“规划纲要”作为单一国家法案

《城乡规划法》和《土地管理法》两部法律采用了“类型化授权（Typological Authorization）”：法律创制的“城乡规划”和“土地利用规划”是法定规划类型，并授权省、市、县等地方当局据此模版制定地方规划，法律创制的规划工具是复数且普遍的。然而，《规划法》展现出一种“特定客体专属授权”逻辑；“国家规划纲要”是唯一法定文件；省、市、县等地方发展规划没有纳入法律范畴。

这种立法技术，实质上类似于为特定对象量身定制的“独立法案”。法律没有将“最高配置效力”泛化给所有层级的发展规划，而是将全部的法理权威，专属地倾注于单一的国家发展纲要之上。地方发展规划仅作为国家宏观意志的行政承接机制而必须服从这个“法案”。这种“专项法案”的治理特征，避免了多层级法定规划可能引发的效力冲突，凸显了国家在宏观经济治理中收拢核心配置权、确保政策统一的治理决心。

1.4科学与政治的双重程序规范法案的创制

《规划法》只明确了规划内容的框架和制定规划的法定程序。首先，明确了拟定规划草案的“理性规划程序”。该法第八条明确了从“发展环境分析”、“指导方针”到“重大工程和政策举措”的内容框架；从而在立法层面映射了“调查—研究—规划”的理性规划程序，确立了规划编制的科学基础。其次，明确了制定规划的“民主决策程序”；法律的六章节严格界定了规划制定主体、跨部门协同、公众参与、合法性审查以及人大审批等关键环节。基于“沟通理性”的法定政治过程，旨在从制度源头上打破部门利益的封闭壁垒，最大限度地凝聚社会共识并捍卫公共利益。

2 法律实践与治理工具的实体化：“十五五”规划解读

“十五五”规划的编制与审批应该是《规划法》的首次实践，其本质是“框架性法律”向“实体性法案”跃升的“实体化”过程。可见，“十五五”规划本身就成为透视和理解《规划法》运作逻辑的实证样本。

2.1从法律框架到规划法案

《规划法》第八条规定了发展规划的内容框架，“十五五”规划就是法定框架的充实；例如，（三）“主要目标、指标”对应规划文本的第三章（见表1）。经由法定程序审批通过后，“十五五”规划跃升为国家“法案”，其所确立的发展目标由此获得法律效力。虽然该文件虽仍冠以“规划”，实则已具备“法案”的强制力，其执行机制与实施效力都超越了传统意义上的公共政策。

表1:《规划法》第八条的要求与“十五五”规划的响应

2.2 治理工具的实体化路径

“十五五”规划没有对“发展”进行抽象的本体论界定，而是展现出我国宏观规划文本的典型法理特征：悬置发展的定义，转而通过“发展目标—发展理念—发展路径—发展任务—发展保障”的全链条部署，对未来五年的“国家发展”进行了系统且具象的阐释。

第一，以“发展主题”界定了发展的核心内涵。纲要明确“以推动高质量发展为主题”，将发展的具体内涵精准锚定为质的有效提升、量的合理增长以及成果共享。发展内涵具体表征为产业结构的优化升级、创新驱动的深化落实、经济基本面的合理运行以及共同富裕目标的实质推进等，这就在根本上确立了“十五五”时期发展的本质要求。第二，以“发展理念”规制发展的方向。纲要重申“完整准确全面贯彻新发展理念”，将国家发展的实践路径严格限定在创新、协调、绿色、开放、共享五个法定维度之内，确立了国家发展方向。第三，以“新质生产力”明确了发展的核心动能。纲要将“引领发展新质生产力”置于核心篇章，意味着发展在生产力层面被赋予了全新的时代内涵：即以高水平科技自立自强为第一动力，以新兴产业与未来产业为主要载体，通过数智技术全面赋能经济发展。第四，以“发展与安全”划定了发展的底线边界。规划将“统筹发展和安全”作为必须遵循的原则，并专章部署国家安全体系建设。宏观治理的底线逻辑是，发展必须在安全的前提下推进，以新安全格局保障新发展格局。第五，以“量化指标”创制操作化的发展定义。通过专栏设定了经济发展、创新驱动、民生福祉、绿色低碳与安全保障等五大类核心发展指标，这就为“什么是好的发展”提供了确定、可衡量的法定标尺。

“十五五”规划悬置了“发展本体”的抽象哲学思辨，直接切入国家治理的实践内核。作为国家发展的行动纲领，全面回应了宏观发展治理的三大操作性命题，第一是通过明确发展布局与重点，回答了“发展什么”；第二是通过设定规划目标与量化指标，回答了“发展到何种程度”；第三是通过部署战略路径与政策手段，回答了“如何发展”。这种“以目标定方向、以指标定量度、以任务定路径”的制度建构，最终将宏大的发展愿景转化为清晰的行动路线，完成了治理工具的实体化建构。

2.3发展目标的深化与发展治理的转化

“十五五”规划中，充实《规划法》第八条的“重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目”（以下简称“三重”）的内容构成了文件的第二篇到第十七篇（见表1）。从结构比重来看，“三重”相关的规划内容，占据全文18篇中的16篇，比重约89%，包揽了全文23个专栏中的22个，比重约96%，覆盖了产业体系、科技创新、区域协调与民生保障等宏观治理全领域。在编制思路上，这些篇章体现了“目标、任务与项目一体化”的逻辑：各篇首均以概括性目标统领，如第二篇的开头是“建设制造强国”；而重大工程项目则镶嵌于各章专栏之内，如第七章的“国家综合立体交通网建设”专栏。这不仅反映了发展目标的逐级深化，也暗含着治理工具向实体转化。

透视纲要的文本结构可以发现，“三重”既是宏观目标的载体，也是国家建设与调控的实体。主要发展目标作为国家宏观治理的法定承诺与战略靶心，被统摄并解构为各领域的重大战略任务。然而，任务的实体化落地，必须依赖重大政策举措的“制度改革赋能”与重大工程项目的“物质空间供给”进行双轮驱动。因此，制度维度的重大政策与空间维度的重大工程，共同构成了国家发展规划实现宏观治理效能的两大法定操作锚点。

进一步从宏观经济治理的底层逻辑剖析，尽管第二篇至第十七篇涵盖的领域非常宽博，但驱动发展的核心管理要素最终聚焦于“公共投资与社会资本的管理”。基于我国社会主义市场经济体制的统筹原则，可以将“十五五”规划内容拆分为两个部分：其一是“公共投资的实体化”，即政府主导的重大工程项目库与财政资金安排；其二是“社会投资与政策的形态化”，即引导市场资源流向的产业准入规则与空间管控政策。

2.3.1 公共部门的预算投资与计划发展的重大工程与重大项目

依托国家财政、地方专项债券与政策性金融等公共资金池，政府主导或深度参与的基础设施、公共服务、生态环保与国家安全等重大项目，具备显著的“公共产品（Public Goods）”属性（见表2）。在宏观治理与执行维度，此类项目兼具空间落地性、量化的建设指标以及明确的政府履责主体，实质上构成了公共部门通过法定预算与行政计划直接驱动国家发展的实体化轴心。诸如“建设100个零碳园区”和“新增投产抽水蓄能1亿千瓦”等规划部署，这类规划内容已彻底褪去抽象的宏观政策色彩，直接转化为确切的预算计划与空间发展蓝图。

表2:“十五五”规划公共部门主导的重大工程项目

2.3.2 规范与引导市场投资的重大政策

针对企业、社会资本等广义市场主体的投资与经营活动，“十五五”规划不是直接下达建设任务，转而诉诸制度供给、规则重塑与激励机制来引导市场投资。这类政策广泛内嵌于规划文本的各专门领域之中（见表3）。治理工具的逻辑是，通过降低制度性交易成本、明确市场规则、提供激励约束，引导私人部门的资本投向符合国家战略的方向，体现“市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用”的体制特征。

表3:规范和引导市场投资的重大投资和产业政策

将“十五五”规划宏阔的内容体系置于发展治理的分析框架下，其底层的双轨逻辑便清晰可见：规划并未替代市场机制，而是严格划定了“公共部门直接履责”与“私人领域间接诱导”两类行为边界。通过分别匹配预算计划与政策规制两种异质性工具，纲要实现了对全社会投资与资金流向的全面统筹。

2.4治理工具的实体化特征

作为框架立法的实体化产物，“十五五”规划将抽象的“发展”转化为可量化的指标与项目清单。这使宏观战略在法理上具备了可评估与可问责性，为国家权力机关确立了客观的监督标尺，即财政审查锚定“重大工程”，效能评判依据“重大政策”。这一从政治愿景向法定契约的跨越，不仅闭合了宏观治理逻辑，更筑牢了以现代治理工具刚性约束公共权力的法理基石。

3 规划法与法定规划的功能角色辨析

历经十四个“五年规划”的长期实践积淀之后，为何国家选择在“十五五”节点颁布实施《规划法》？既然该法创制的“规划纲要”是唯一法定规划，为何摒弃专项法案的实体法模式，转而采取高度抽象的“框架赋权”？对这两个核心命题的深层追问，不仅折射出国家治理观念的深刻转型，更是透视国家如何以法治方式破解“有为政府”与“有效市场”内在张力的核心制度安排。

3.1发展治理工具的法理重塑

就文本结构与核心内容而言，“十五五”规划与既往的“规划纲要”并无本质断裂；《规划法》真正重塑的是规划纲要的形式法理属性。从“政策”向“法案”的形式转化予了规划纲要的法治效能。在经济高速增长的增量时代，政策的相机抉择与高度灵活性，在很大程度上对冲了市场对规则确定性的诉求。然而，随着宏观经济全面步入存量博弈与高质量发展的深水区，利益格局日益多元，外部环境的复杂性与不确定性急剧攀升；若继续依赖弹性有余而羁束不足的“政策工具”来统揽国家发展，已然难以维系庞大市场体系的制度安全感与稳定预期。《规划法》标志着国家宏观治理工具从高度依赖行政裁量的弹性政策，全面迈向追求确定性与可预期的法定规则。

3.2回避实体立法的策略

既然《规划法》排他性地将“规划纲要”确立为唯一的法定规划，那么，为何不直接针对每个五年期发展纲要采取“一期一法”的独立法案模式？这就涉及规划工具的核心特征—时限性。规划的本质是以预测为基础的行动方案，任何理性的预测都必须设定具体的时间期限；然而，国家层面的宏观发展在历史向度上却是连续且超越特定规划周期的。

“十五五”规划的名称本身昭示法案的生命周期仅为短暂的五年，期满后效力即告终止。若国家采取“一期一法”的立法模式，不仅难以保障宏观治理的延续性，也容易导致国家战略的断裂。相反，通过采取“框架性赋权”模式，《规划法》作为生产法定规划的“标准模板”， 就可以超越法案时限保障法案的程序正义、效力位阶与民主规矩。这意味着，无论国家发展演进至哪一个“五年”，其规划法案的创制均须接受同等严苛的科学论证与法定审批。这种立法技术是以法律框架的“长期稳定性”有效化解规划纲要的“周期局限性”。

3.3规划法作为跨周期发展的稳定器

霍普金斯深入阐释了“规划法定”深层逻辑。AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网与国家发展具有相当程度的不确定性，带动AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网发展的实证基础设施建设和私人投资项目，均以确定性的目标预期和稳定的外部环境为前提；为调和发展的不确定性与投资的确定性需求之间的矛盾，法定规划应运而生。发展规划的法定逻辑是保障建设资金的持续投入，但是，规划纲要法定化的致命缺陷是，五年发展规划只是工程项目的“建设周期”，而非投资回报的“资本周期”。重大项目的真实回报周期往往远超五年之限。因此，单纯依赖缺乏跨期约束力的独立规划法案，根本无法维系长效投资的信心，市场主体必然担忧跨期战略承诺的断裂。

《规划法》通过法定程序的刚性锁定向全社会郑重宣告，任何跨越五年周期的战略接续或重大政策调整，都必须全面接受法定程序的严格审视与国家权力机关的审批。在充满变数的时代洪流中，该法以确切的法治程序，为全社会的长期资本布局构筑了一张具备高度确定性与可预见性的法治安全网。

4立法影响以及发展规划与空间规划的协调策略

《规划法》不仅理顺了国民经济投资与建设的核心机制，也深刻重塑了宏观治理的法治生态。作为现行法律必然对尚处于立法进程的“国土空间规划法”产生重大影响。尤其是“十五五”规划法案的实践，将从根本上重构国土空间规划的实施机制与管理逻辑。空间是发展的物质载体，而发展是重塑空间的核心动能。然而，发展的“投资逻辑”与“空间逻辑”虽深度咬合，却泾渭分明。因此，发展规划与空间规划在本质上应是两种异质性逻辑的协同与耦合，绝不能被简单化约为单向的“层级传导”技术关系，或是“约束与被约束”的权力从属关系。

在探讨发展规划与空间规划协同之前，必须重申：“规划纲要”是唯一法定规划。并且法律明确了各级地方发展规划实施国家法案的责任和义务，但是没有明确地法发展规划的法律地位。因此，发展规划与空间规划的协调必须在以下两个维度进行深层对接：第一，形式与效力的法理统筹。针对国家法案、地方政策与“五级三类”空间规划的并存格局，须严格恪守效力位阶的治理逻辑，厘清多层级规划的权力边界。第二，规划内容的实体空间协调。促使投资项目充分尊重并顺应国土空间的客观演进规律，最终实现宏大战略意图与底层空间承载力的有效适配。

4.1投资逻辑与空间逻辑的关系辨析

发展规划的底层驱动是“投资逻辑”，体现了投资主体的主观能动性；它受制于资本约束并追求要素的高效配置，时间是计量发展和效益的核心因素。而国土空间规划遵从“空间逻辑”，服从物质变化规律的客观性，由于AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网与区域发展的不可逆性，资源利用的底线标准近乎恒定的，也特别注重可持续发展。

实践中，这两种异质性逻辑的结构性张力表现在两个维度：其一是资本扩张与空间约束的维度。发展规划作为能动的主体，其背后的投资诉求天然带有扩张冲动；而物质空间作为承载的客体，对各类项目施加了强烈的物理限定与底线约束。其二是时间节律与运作周期的维度。投资逻辑具有强烈的时效诉求，追求短期的资本闭环与效益变现，映射在制度上即为5年期的“行动规划”；而空间逻辑则遵循客观环境的慢变量演进，追求长期的系统稳定，映射为20年期的“空间蓝图”。

投资诉求的主观时效性与空间承载的客观恒定性之间存在固有矛盾。在现代国家治理体系中，要实现这两种逻辑的深度耦合，首要前提便是化解“时间尺度”的错位。

4.2国土空间规划制度的协调策略

空间发展是社会经济发展的物质表现形式。一方面，空间规划是社会经济发展的空间投影；另一方面，空间规划又形塑了社会经济发展的物质形态。两个规划协调的基本原则是目标一致、发展降维以及空间与时间对齐。

4.2.1 创制“5年建设规划”：系统对接规划法案与各层级发展规划

社会经济发展是多维的，发展的建设维度需要空间协调。历史上，AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网总体规划的“近期建设规划”对接了发展规划的建设要求；因此，建议在国土空间总体规划中创制“五年建设规划”，这是从总体规划中细分出与发展规划时限一致的阶段性统筹文件；可将投资计划与重大建设项目锚定至具体的空间范围与年度时序安排上，从而打通投资与空间之间的规划壁垒。

4.2.2 创制“片区开发规划”：重大工程空间外部性的内部化与政策集成

针对重大工程建设的外部性，建议在详细规划层面创制“片区开发规划”。从空间政治经济学视角审视，国家重大公共投资项目绝非孤立的物质实体，而是具备强烈“空间外部性”与“溢出效应”的发展锚点。目前，国土空间详细规划的功能定位未能响应资本的集聚诉求。

为充分发挥公共投资对全社会的战略引领与乘数带动作用，必须以发展规划拟定的重大工程为核心，针对其辐射区域编制“片区开发规划”。该类型规划不仅是重大项目区域的建设规划，也应该是汇聚多元发展要素的政策平台，通过社会资本准入机制与土地综合开发的激励政策，将国家建设的“点状”工程投资，转化为市场投资的“面状”规模响应。创制“片区开发规划”的目的是打通公共投资引导社会资本的制度通道，使其成为撬动区域空间价值与承载创新政策的核心治理工具。

结   语

《规划法》的出台及“十五五”规划的实施，标志着国家发展治理从高度依赖行政裁量的政策，历史性地跨越至追求确定性的法规。采用“框架性赋权”的立法模式，该法悬置了发展本体的定义，成功地将宏大的国家战略意图转化为包含具体目标、重大项目与投资政策的实体法案。治理工具的实体化不仅为国家权力机关的宏观监督确立了实物标的，也为全社会长效投资构筑了不可或缺的跨期制度稳定器。

任何发展愿景都最终表现为某种物质空间状态。因此，发展规划中投资诉求的扩张性与国土空间承载力的物质限定性之间存在结构性张力，制度建构亟需实现投资逻辑与空间逻辑的深度耦合。为此，本文建议：一是在总体规划层面创制“五年建设规划”全面对接发展规划的目标和要求；二是在详细规划层面创设“片区开发规划”，以综合发展的政策平台统筹重大工程的空间外部性与乘数效应。

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