导读

2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。为全面深入宣传贯彻国家发展规划法，中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会特别邀请业内外权威专家学者，开展【发展规划法大家谈】系列专家解读活动。本次活动亦是中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会“AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划70年”的系列活动之一。

作者 | 赵民 中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会国外AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划分会副主任委员，同济大学建筑与AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学院教授

2026年3月12日，十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过了《中华人民共和国国家发展规划法》（以下简称《国家发展规划法》）。同时通过的还有《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称《生态环境法典》），该法典与《国家发展规划法》相关，其中的第三章为“规划和生态环境分区管控”，阐明了国家生态环境保护规划与国家发展规划的关系。这两部法律和法典的制定，是我国规划制度建设的重要事件，大幅提升了国家发展规划和生态文明建设的法治化水平。

1 从“经济发展计划”到“经济社会发展规划”的演进

新中国成立后学习前苏联的计划经济模式，于1953年开展制定五年期的“经济发展计划”，即“中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划”（1953-1957）。编制和实施 “经济发展计划”是搞计划经济的重要标志和手段，对于壮大新中国的经济实力曾发挥了重要作用，但其指令式计划也有诸多弊端，且随着经济社会发展而日益凸显。

为了打破旧模式的束缚，我国自1978年开始实行改革开放政策，经济社会发展和管理体制经历了深刻转型。尽管国家和地方的五年期计划仍在延续，但从“六五”计划(1981-1985年)起，将“社会发展”引入了五年期计划，即编制“国民经济与社会发展五年计划”。这一变化标志着在制定中长期计划时，开始更为重视社会民生领域的发展。同时，对市场经济的认识也在逐步深化，至1990年代初期就已经明确了要以市场化为改革导向。1993年全国人大通过的《宪法修正案》，正式将“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济”的表述修改为“国家实行社会主义市场经济。”

坚持和完善社会主义基本经济制度，既要“充分发挥市场在资源配置中的决定性作用”，也要“更好发挥政府作用”。秉持这个理念，对市场的某种干预和引导仍然是必要的，但不应有过多指令式计划。不过在实践中如何处理好政府与市场的关系仍需要不断探索，观念的真正转变也非一朝一夕之事。因而自1993年《宪法修正案》后，“九五”（1996-2000）和“十五”（2001-2005）的编制仍延续“国民经济与社会发展五年计划”。转变出现在2006年，即从“十一五”（2006-2010）起不再突出“计划”，而是改为编制“国民经济和社会发展规划纲要”。“规划纲要”不同于“计划”，其主要内容是“阐明国家战略意图，明确政府工作重点，引导规范社会主体行为”。在相应的“经济社会发展指标体系”中，以“约束性”和“预期性”指标相结合，但以“预期性”指标为主体，以体现战略引导。

从“经济发展计划”到“经济社会发展规划”的演进可谓是一个重大蜕变。这是改革开放和思想解放的伟大成果，标志着中国特色社会主义制度和市场经济体制建设进入了一个新阶段。

2“发展规划”的法治化进程

无论是目前的五年期“发展规划”，还是以往的五年期“发展计划”，均是分属中央政府、省级政府和市县级政府依法编制和实施，有其法定地位和权威性。一是因为政府编制和实施五年期发展计划（规划），由《宪法》和相关法律授权。如《宪法》第八十九条规定的国务院行使职权，包括了“编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算”；《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《组织法》）第七十三条规定的县级以上的地方各级人民政府行使职权，包括了“编制和执行国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算”。二是五年期发展计划（规划），由同级人民代表大会审查和批准，因而具有法定的执行力。

但以往的《宪法》和《组织法》授权，都还只是概括授权。随着时代发展和改革推进，国家治理现代化对科学完备的法律规范体系的要求也越来越高。社会主义市场经济本质上是法治经济，处理好政府与市场的关系，是经济体制改革和法治建设的关键问题。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持全面依法治国，法制建设稳步推进，经济社会发展和规划治理正在全面纳入法治轨道。《国家发展规划法》的制定，旨在“规范国家发展规划的制定和保障国家发展规划的实施，强化国家发展规划战略导向作用”，从而“完善宏观经济治理体系，推动高质量发展，推进国家治理体系和治理能力现代化”。《国家发展规划法》明确界定政府在发展规划编制实施中的权责边界，既是对公权力划定“红线”，同时也为了保障市场配置资源的作用。依据《国家发展规划法》编制国家发展规划，赋予国家战略意图以法律的权威性、严肃性、确定性，有助于避免政策朝令夕改，从而为社会主体和市场主体提供公平透明、可预期的政策环境和法治保障。

《国家发展规划法》明确规定，“国家发展规划，是指中华人民共和国国民经济和社会发展五年规划纲要”。因而制定该法，是针对“国家发展规划的编制、审查和批准、实施及其监督等工作”。同时，《国家发展规划法》在“附则”中也阐明，“县级以上地方本行政区域内国民经济和社会发展五年规划纲要的编制、审查和批准、实施及其监督等程序，参照本法有关规定执行”。由此可见，该法也适用于规范各级地方发展规划的编制和实施，但地方的发展规划立法也应跟上。

事实上，在《国家发展规划法》出台以前，一些省级人大或政府、设区的市人大或政府，已经依据《立法法》的有关规定，制定了若干地方性发展规划法规和地方政府规章，即《发展规划条例》和《发展规划管理办法》。

“发展规划”的地方立法概况

资料来源：基于“北大法宝”数据整理

地方在发展规划领域的主动立法，契合了指导和规范地方政府组织编制和实施发展规划的迫切需要。同时，地方立法的先行先试实践也为制定《国家发展规划法》探索了路径和积累了经验。而《国家发展规划法》的出台则是为地方性发展规划法规的制定提供了上位法律依据。在《国家发展规划法》的指引下，地方性发展规划立法必将更为广泛地推进，并可望在立法质量上迈上新的台阶。

3 进一步推进地方“发展规划”的法治化建设

在《国家发展规划法》公布施行后，已经制定地方性发展规划法规和政府规章的地方人大和人民政府，应根据《立法法》的有关规定及时审查和修改其地方立法，即“在国家制定的法律或者行政法规生效后，地方性法规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止”。这亦是推进地方性“发展规划”法治化建设的重要举措。

审视既有的地方《发展规划条例》和政府《发展规划管理办法》，大部分是在2019年中央作出“建立国土空间规划体系并监督实施”重大部署以前出台的，因而对“发展规划、国土空间规划、专项规划、区域规划” 的关系把握不尽准确，且大都根据当时的政策对“主体功能区规划”作了地方立法创设和编制规定，这显然已经滞后于“多规合一”背景下的规划体系建设。由此可见，对部分地方立法作修改已是势在必行。其修改要以《国家发展规划法》为遵循，在“国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力”的方略下，明确地方《发展规划条例》或《地方发展规划管理规章》的定位和细化内涵。

此外，不同于“国土空间总体规划”实行的“自上而下”编制和“一级传导一级”，以及基于“谁批准、谁监管”原则的上级对下级监管，“国民经济社会发展五年规划纲要”由中央政府和省、市、县级政府平行组织编制和实施，由同级人民代表大会审查、批准和对实施情况加以监督。在时序上，年度人民代表大会自下而上逐级召开，因而地方发展规划一般先于国家发展规划出台。但这并不意味着各级地方发展规划可以“各行其是”。

国家和各级地方的“发展规划”是一个统一的体系，《国家发展规划法》要求“保证各级各类规划与国家发展规划在主要目标、发展方向、总体布局、重大战略任务、重大政策举措、重大工程项目、风险防控等方面协调一致”，“各地区、各部门制定政策，应当符合国家发展规划确定的产业发展和结构调整方向、区域发展和空间格局优化方向”。对此，《国家发展规划法》在“附则”中作出了原则性和程序性规定：其一，省、自治区、直辖市国民经济和社会发展五年规划纲要草案应当报送国务院国家发展规划主管部门，与国家发展规划相衔接。经本级人民代表大会审查和批准后，报送国务院国家发展规划主管部门备案；其二，县级以上地方本行政区域内国民经济和社会发展五年规划纲要应当与上级国民经济和社会发展五年规划纲要相衔接，坚持因地制宜，突出地方特色。

但上述规定要成为有效的运作机制，还需要有相应的实施办法和保障措施。对此，一是制定《国家发展规划法》的实施条例或办法，以一并细化各项规定；二是在相应的地方立法中，对各级“发展规划”如何协调和衔接作出明确规定。

4 科学把握发展规划、国土空间规划、专项规划和区域规划的关系

二十届三中全会通过的“关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定”，提出要“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制。构建国家战略制定和实施机制，加强国家重大战略深度融合，增强国家战略宏观引导、统筹协调功能。健全国家经济社会发展规划制度体系，强化规划衔接落实机制，发挥国家发展规划战略导向作用，强化国土空间规划基础作用，增强专项规划和区域规划实施支撑作用”。《国家发展规划法》落实中央决定精神，在“总则”中阐明了国家发展规划的定位及各项规划的关系，即“国家发展规划是社会主义现代化战略在规划期内的阶段性部署和安排，主要阐明国家战略意图”，“是其他各级各类规划的总遵循”；“国家建立健全以国家发展规划为统领，以国土空间规划为基础，以专项规划、区域规划为支撑，由国家和地方规划共同组成，定位准确、边界清晰、功能互补、统一衔接的国家规划体系，形成规划合力”。由此可以认为，在“完善国家战略规划体系和政策统筹协调机制”的目标下，由发展规划、国土空间规划、专项规划与区域规划等组成的规划体系框架已经基本构建，但政策统筹协调机制还有待在实践中不断深化。

就规划体系中的国土空间规划而言，缘于国土空间是经济社会和城乡发展的载体，相对于发展规划的战略导向作用，国土空间规划显然更具有基础作用，在全国和省级政区层面尤其如此。以《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》为例，其编制旨在“统筹发展和安全，在科学划定耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线等基础上，优化国土空间开发保护格局，为构建新发展格局和实现高质量发展提供空间保障”。同时也为编制五年期“全国经济社会发展规划纲要”奠定了基础条件。

此外还应看到，在“主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合”基础上建立的国土空间规划体系，具有多个层次和多方面功能，需要“全面落实党中央、国务院重大决策部署，体现国家意志和国家发展规划的战略性”。需要“对空间发展作出战略性系统性安排，落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，明确空间发展目标，优化城镇化格局、农业生产格局、生态保护格局，确定空间发展策略”，因而具有《全国国土空间规划纲要（2021-2035）》所称的“战略性、综合性、基础性、约束性”等多重特征。

国家发展规划、国土空间规划、专项规划与区域规划各有其基本定位和边界，同时还应体现《国家发展规划法》所称的“功能互补、统一衔接”和“形成规划合力”。在现实中，无论是国家或地方的“经济社会发展规划”，还是“AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网国土空间总体规划”，在内容上都会有一定跨越或交叉。例如国家“十五五”规划纲要，其“第九篇”专门阐述了区域协调发展和优化国土空间发展格局等问题；而各地的AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网国土空间总体规划编制，则在延续空间布局规划功能的同时，也仍呈现出经济社会发展规划的内涵，诸如确定AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网的长远发展目标和功能定位等，区域规划和专项规划也基本如此。以都市圈规划为例，无论是冠以“发展规划”还是“国土空间规划”，“发展诉求”和“空间要素”都不可或缺。显然，这是由于“发展”与“空间”难以截然分开所决定的。所以，各类规划既要遵循自己的定位和边界，同时也应科学对待内涵的适度交叉，这有利于不同规划的功能互补和统一衔接。这里的关键是要摒弃部门思维，从而“形成规划合力”。