1 问题的提出

在构建全国统一大市场和深化要素市场化改革进程中，中央多次提出要“构建城乡统一的建设用地市场”，并要求“有序推进农村集体经营性建设用地入市改革”。

农村集体经营性建设用地入市改革是建立城乡统一的建设用地市场的重要举措之一。一些学者曾主张按照“同地、同权、同价”的目标来建立城乡统一的建设用地市场。相关概念和要求看似不言而喻，实际是语焉不详，在实际操作中则面临很多困难。

本文认为，研究土地市场，需要回到土地经济学的基本常识。就建设用地有形市场而言，其既不同于石油、谷物、钢铁、水泥、木材等大宗商品市场，也不同于劳动、资本、知识、技术、管理、数据等其他生产要素市场。土地在空间上具有固着性和异质性，不能跨地域流通，亦不能充分替代。所以建设用地市场是地方性市场，并呈现为诸多“区隔化”子市场。由此可见，对广为流传的“同地”“同权”“同价”等概念必须要作深入辨析，唯此才有可能准确理解“建立城乡统一的建设用地市场”的要义。

2 “同地、同权、同价”概念的辨析

2.1 “同地”：基地状况、开发程度、区位和市场条件审视

首先，由于规划确定的建设用地需经过开发使其从“生地”变为“熟地”，才能满足用于产业或住宅等开发建设的基本要求。集体经营性建设用地若要与城镇国有建设用地实现“同地”，就需要在基础设施建设等方面达到同等开发程度。

其次，能否实现“同地”还取决于另一关键因素，即区位（location）。区位源于AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网功能的普遍“对偶互补”特征——任何AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网功能用地都脱离不了其他功能而存在。如居住需要配套一定的商业服务、公共绿地、基础教育等设施。因而在严格意义上，不存在两块完全相同的土地。

最后，“优势区位”的形成和变化很大程度上受市场条件的影响。换言之，能否“同地”不仅取决于土地的“空间区位”，还与“经济区位”和“时间因素”有关。例如，在一线AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网与三、四线AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网，即使是具有相似区位和同样功能的建设用地，其市场需求和溢价也会存在极大差异，即土地的“经济区位”不同。再如，同样的建设用地，还可能因处于不同的经济周期而使其面临的政府财政能力、市场需求等环境不同而不为“同地”。

2.2 “同权”：法定权利与发展权能的审视

我国《民法典》和《土地管理法》的相关条文已经明确，在集体经营性建设用地上可以设立作为用益物权的建设用地使用权，从而可实现与国有土地“同权”，即现有法律所规定的同等法定权利。

但同时还需指出，无论是国有土地还是集体土地，其“入市”和开发建设都要受相关公法和民法的规制，并都要“符合规划和用途管制”。我国《城乡规划法》《土地管理法》等法律和配套法规对城镇国有土地出让和划拨，以及对集体建设用地使用和经营性建设用地出让、出租等，都已经设置了详细的规划控制要求。这意味着，不同宗地的规划条件及被赋予的发展权能可能大相径庭。如有的土地用于工业，有的用于商业；有的为经营性用途，有的要提供公共产品；有的开发强度很高，有的很低。因此，即便集体经营性建设用地和国有建设用地在法定权利意义上实现了“同权”，但因具体的土地使用权人获得的发展权能都是“定制”的，在实践中也往往难以“同权”。

2.3 “同价”：基于“同地”与“同权”审视的市场均衡价格

在市场机制下，土地价格是由土地市场的供需关系决定的。在集体经营性建设用地与国有土地“同等入市”的情形下，理论而言，若能满足上述“同地”的条件，并具有法定权利和发展权能上的“同权”，则应该为“同价”。现实中，在特定空间区位或功能片区，或可以趋近实现“同地”和获得“同权”。据此，可以演绎出一组基于不同区位或是“区隔化”的土地子市场供需关系及均衡价格（图1）。

▲ 图1 | 基于不同区位和“区隔化”的土地子市场供需关系及均衡价格示意

注：D表示“需求”，S为“供给”，P为“价格”，Q为“数量”，A为“供需平衡点”。

其中，商业用地、居住用地和工业用地等，因其空间偏好或价格机制而位于不同区位，形成多个子市场均衡；同时，因规划管控而形成多个“区隔化”子市场。这些子市场的边际替代程度各不相同，价格的形成机制和均衡程度也存在显著差异。例如，高等级商务、商业活动对区位尤为敏感，其选址往往集中于少数最佳区位，诸如中心商务区（CBD）或中央活力区（CAZ）；由于这类区位的土地供给缺乏弹性，市场竞争导致土地价格攀升。而工业用地则由于边际替代性较高[30]，土地供给的弹性较大，甚至会出现供大于求的情景，因而这类土地的市场均衡价格通常较低。

2.4 小结

综上所述，尽管理论上存在“同地、同权、同价”的可能性，但因为满足“同地”的要求堪称严苛，即便是基于法律地位和规划条件的土地发展权利和权能都实现了“同权”，也不能轻言“同价”；因为市场机制下的价格水平，即是否“同价”，归根结底取决于市场均衡的作用机制。

此外，在现实中还存在对土地市场的种种干预情形：在特定情形下，法律允许协议出让建设用地；地方政府着眼于全局和长远利益，对高科技企业、旗舰企业和重大投资项目等的供地，不但是“应供尽供”，而且还会给予价格优惠。如此操作，便打破了“同价”原则，但有其合理性。

3 构建城乡统一的建设用地市场的要义

3.1 统一市场基础制度和规则

《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》明确提出要“推动市场基础制度规则统一”，这是构建全国统一大市场的基本遵循，也是“构建城乡统一的建设用地市场”的核心要义。各地的有形建设用地市场建设，则是要结合本地条件细化各项制度和规则，涉及产业分类、地价评估、土地出让和出租、增值调节、市场监管等环节。在权利上，不能因土地所有制不同而区别对待；在具体操作上，则要体现针对性。

城乡建设用地布局由空间规划确定，土地用途受空间规划管制。在此意义上，城乡规划制度可谓是建设用地市场的一项重要基础制度，因而需要有完善的规划编制和实施体系。在市县层面，国土空间总体规划要优化城乡空间发展格局，确定规划分区和用地分类，并统筹安排基础设施建设和土地供应时序，从而为构建城乡统一的建设用地市场提供空间指引。

3.2 改变农村集体经营性建设用地的“双轨”供地制度

就农村建设用地供给制度而言，审视目前的立法，客观上存在着农村集体经营性建设用地的“双轨”供地制度。如据2019版《土地管理法》第六十条和第六十三条的规定，企业（单位或个人）可以通过出让方式获得集体经营性建设用地使用权，也可以直接使用（包括以入股、联营等形式）农村集体经济组织经行政审批程序而获批的建设用地。这便构成了经营性建设用地的“双轨”供地制度。

分析这一问题，需要理解目前的农村集体经济组织“兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业”，与早年的“乡（镇）村企业建设”，两者的时代背景与法律意涵已是非常不同，因而不能再将农村集体经济组织与其兴办或共同举办的企业混为一谈。根据我国《农村集体经济组织法》，农村集体经济组织属于“特别法人”，依法从事与其履行职能相适应的民事活动；而农村集体经济组织出资设立或者参与设立的公司为市场主体，其建设用地供给应纳入市场化轨道。包括土地权益在内的产权清晰，是取得企业法人资格的必要条件。着眼于深化改革和衔接《农村集体经济组织法》，建议修改《土地管理法》有关条款，即将农村集体经济组织自己“使用集体经营性建设用地”，与其设立或合作的企业“使用集体经营性建设用地”行为相区分，后者应全部通过出让和出租等入市方式供地。

3.3 完善建设用地价格形成和收益分享机制

完善地价形成和收益分享机制，需要从多个维度入手。一是要在土地征收中引入市场机制，主要是在土地征收补偿中采用与“入市”相同的评估标准。二是在集体经营性建设用地直接入市和地价市场化的条件下，需要基于统一的基础制度和规则而规范操作。如对集体经营性建设用地出让采用与国有土地相同的地价评估标准；构建统一的土地开发程度评估及土地开发投入测算的政策框架等。三是针对土地增值调节金的收取制定合理和可行的实施办法。此外，还应建立和完善统一的土地信息和交易平台，以实现市场信息的公开透明，从而保障公平交易和促进土地资源高效配置。

3.4 建立规范的土地权益市场

建立规范的土地权益市场，应可以作为有形土地市场的必要补充。其要点如下：

一是要基于统一的制度框架，规范运作土地指标市场，涉及建设用地指标交易和耕地指标交易。各地已经有一些探索：如江苏省对增减挂钩节余指标和补充耕地指标实行公开竞价；再如重庆市的“地票”、义乌的“集地券”、郑州的“复垦券”等，则是将土地指标转化为能够在市场上流转的标准化凭证。不过，建立土地指标市场往往有着特定的政策目标，如助力精准扶贫，促进农村低效用地整治及旧村改造等，因而切忌一哄而上；同时，还需要加强省级层面的监管，并定期评估市场运作和政策效果。

二是创新金融工具，将部分土地资产证券化，诸如发起资产支持证券、土地抵押贷款支持证券、房地产投资信托基金等。通过这些金融工具可将特定的土地“去空间化”，使得基于土地资源的资产权益成为统一市场的可交易物，从而以虚拟方式使土地资源得以流动和优化配置。

3.5 提高城乡规划和建设水平，提升建设用地的边际替代性

在“构建城乡统一的建设用地市场”进程中，城乡规划建设在空间生产方面具有独特作用，需要加以充分发挥。

一是以科学规划引领空间开发与保护，其重点是优化城乡空间格局，合理配置空间资源，以提高空间结构绩效和提升稀缺建设用地的边际替代性。

二是以城乡融合发展为目标，“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”，从而缩小城乡差别，促进城乡要素平等交换、双向流动。与此同时，城乡基础设施建设和公共服务的一体化水平也应显著提升。在此情景下，农村集体经营性建设用地与国有建设用地的“同地”程度和边际替代性也可望大幅提升。

与城乡融合发展同理，AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网群、都市圈空间规划和一体化发展，对于国土空间资源开发利用而言，亦是旨在产出AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网：的优势区位和形成某种“同城化”效应，从而有效扩大市场主体的空间“选择集”。

4 结论

深入辨析“同地、同权、同价”概念，并探讨“构建城乡统一的建设用地市场”的要义，对于深化城乡土地制度改革，以及“全面提高城乡规划、建设、治理融合水平”，具有重要和深远的意义。本文提出：一是由于土地具有自然属性，同时也具有经济和社会属性；因此，对于是否为“同地”，需要从基地状况、开发程度、区位和市场条件等维度进行审视。二是农村集体经营性建设用地与国有土地“同等入市”，意味着被赋予了相同的法律地位；同时，无论是出让国有建设用地还是集体经营性建设用地，都需要依据规划条件而赋予土地使用权人以特定的发展权能，这意味着不同地块的发展权能可能大相径庭。三是即便在法律地位上，以及因相同的规划条件而被赋予了“同权”，土地的市场价格最终仍将取决于市场均衡和交易竞价。

本文认为，“构建城乡统一的建设用地市场”，是全国统一大市场建设的组成部分，其核心要义是“推动市场基础制度规则统一”。就其内涵而言，既包括建立统一和规范的土地用途空间规划管制和土地市场运作制度，也包括要改变农村集体经营性建设用地的“双轨”供地制度，以及完善地价形成和收益分享机制，并建立规范的土地权益市场。此外，还要提高城乡规划和建设水平，以提升建设用地的边际替代性。

作者

王  理，同济大学建筑与AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学院博士研究生。

赵  民，中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会国外AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划分会副主任委员；同济大学建筑与AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学院教授，博士生导师；本文通信作者。