导读

科学解读《意见》可知，新时代国土空间规划编制与实施的基本思路可归结为：整合形成“唯一”的国土空间基础信息平台，明确“两大规划”的上下位关系，贯穿“三合一”的主线思维，突出“四条红线”的刚性管控，强化“五大特性”的高度衔接，突出“六统一”的技术路径。

作者 | 方创琳

中国AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划学会常务理事，中国科学院地理科学与资源研究所区域与AG电子竞技俱乐部_澳门电子游戏-下载|官网规划研究中心主任，国际欧亚科学院院士，长江学者特聘教授

日前，中共中央 国务院下发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的意见》（以下简称《意见》），标志着我国自此终结了长达40多年之久的“多规演义”和各类空间规划“分治”冲突的局面，从此进入国土空间规划实现“多规合一”的新时代。这是我国空间规划编制与实施从“多规分治”的浅水区进入“多规合一”的深水区的重要里程碑，必将为优化我国国土空间格局、提高国土空间利用质量、为推动生态文明和美丽中国建设发挥重要作用，做出重要贡献。科学解读《意见》可知，新时代国土空间规划编制与实施的基本思路可归结为：整合形成“唯一”的国土空间基础信息平台，明确“两大规划”的上下位关系，贯穿“三合一”的主线思维，突出“四条红线”的刚性管控，强化“五大特性”的高度衔接，突出“六统一”的技术路径。

一、整合成“唯一”的国土空间基础信息平台

《意见》将建立健全和完善统一的国土空间基础信息平台作为实现“多规合一”的底板，明确规定以自然资源调查监测数据为基础，并将其作为“多规合一”的战略资源，整合各类空间关联数据，建议自下而上、全国统一的国土空间基础信息平台，推进政府部门之间的数据共享以及政府和社会之间的信息交互，确保了主体功能区战略和各类空间管控精准落地，对推动国土空间规划“一张图纸绘制到底”、“一张图纸实施到底”发挥了重要的基础支撑作用。这将从根本上解决长期以来存在的各部门基础数据不统一、平台自成体系，相互封闭、互不认可、互相推诿导致国土空间管控无序、利用效率低下等顽疾。

二、明确了两大规划的上下位关系

《意见》明确提出国家发展规划是国土空间规划的上位规划，是一切规划的总遵循，国土空间规划是对国家发展规划的空间落地和落实，要体现国家发展规划的战略性，自上而下编制各类国土空间规划，为国家发展规划落地实施提供空间保障。强调国土空间规划重在落实国家安全战略、区域协调发展战略和主体功能区战略，体现国家意志。

三、贯穿了“三合一”的主线思维

《意见》自始至终将“多规合一”作为国土空间规划编制的总目标和总遵循，将不同空间尺度的主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划统一为国土空间规划，同时首次推动“多审合一”和“多证合一”，提出了优化现行建设项目用地用海预审、规划选址以及建设用地规划许可、建设工程规划许可等“多证多审合一”的审批流程，将大大提高国土空间规划的审批效能及监管水平。

四、突出了“四条红线”的刚性管控

《意见》从“把每一寸土地都规划的清清楚楚”的管控目标出发，提出了坚持底线思维，立足资源禀赋和环境承载能力，加快构建生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线、生态保护红线等“四线”管控的要求，体现了国土空间规划在国土空间开发保护中的战略引领和刚性管控作用。

五、强化了“五大特性”的高度衔接

在《意见》中突出强调了国土空间规划编制要体现战略性，提高科学性，强化权威性，加强协调性，注重可操作性。通过这“五性”的衔接和落实，将实现国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的“四更”目标。

六、突出了“六统一”的技术路径

《意见》在不同部分先后提出了统一的测绘基准和测绘系统、统一的规划用地分类体系、统一的规划技术标准体系、统一的规划编制审批体系、统一的规划监督实施体系、统一的规划法规政策体系。这六大“统一”为编制、审批、实施国土空间规划提供了全过程控制的技术路径和制度保障。解决了以往各类空间规划中存在的规划主体、技术标准和编制办法不统一、技术标准不统一、坐标系不统一、用地指标不统一、用地分类不统一、表述方式不统一、规划周期不统一等一系列不统一的现实问题。